作為中國第一部流域法律，《長江保護法》可謂是流域法治的典型樣本，亮點頗多。最引人注目的莫過于通篇11次出現“綠色發展”之頻次以及第六章“綠色發展”內容：為什么一部冠之于“保護法”的法律規范，需要專章對“綠色發展”予以制度設計？“保護法”與“綠色發展”的關系如何鋪陳與協調？如果按照法解釋學的方法，有必要對“綠色發展”主題立足目的解釋、體系解釋和文本解釋三個層面加以思考。

盡管在為期兩年的立法進程中，各方對于《長江保護法》的價值理念形成了基本共識，即堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發。（參見第三條）但是對于如何解讀和平衡保護與發展的關系，爭議仍然較大。這種學理爭議直接反映在立法的基本定位上—聚焦于保護與發展關系的傾向上，存在不同觀點：一種具有代表性的觀點認為，《長江保護法》要針對長江經濟帶的發展，強調綠色發展，傾向于在不搞大開發的前提下，將《長江保護法》定位為一個更偏向于引導綠色發展的法案；而另一種觀點認為，《長江保護法》是“保護法”，不是“綠色發展法”。如果《長江保護法》定位是綠色發展的法，就不應當叫作“保護法”，而應該叫“綠色發展法”[1]。其實，上述觀點各有其合理性，但都失之偏頗。正如習近平總書記所指出的：“推動長江經濟帶綠色發展首先要解決思想認識問題，特別是不能把生態環境保護和經濟發展割裂開來，更不能對立起來。要堅決摒棄以犧牲環境為代價換取一時經濟發展的做法。有的同志對生態環境保護蘊含的潛在需求認識不清晰，對這些需求可能激發出來的供給、形成的新的增長點認識不到位，對把綠水青山轉化成金山銀山的路徑方法探索不深入。一定要從思想認識和具體行動上來一個根本轉變[2]。”總書記還特別強調：“推動長江經濟帶探索生態優先、綠色發展的新路子，關鍵是要處理好綠水青山和金山銀山的關系。這不僅是實現可持續發展的內在要求，而且是推進現代化建設的重大原則。生態環境保護和經濟發展不是矛盾對立的關系，而是辯證統一的關系。生態環境保護的成敗歸根到底取決于經濟結構和經濟發展方式。發展經濟不能對資源和生態環境竭澤而漁，生態環境保護也不是舍棄經濟發展而緣木求魚，要堅持在發展中保護、在保護中發展，實現經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益[2]。”習近平總書記的重要講話為《長江保護法》的解讀指明了方向。生態優先、綠色發展是長江經濟帶高質量發展的核心理念和戰略定位，也是“綠水青山就是金山銀山”的邏輯詮釋，反映出民眾對長江經濟帶保護與發展并重的呼聲。如果準確把握新發展階段、踐行新發展理念、構建新發展格局，只有堅持“保護法”＋“開發法”的共生相融，才是對堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發的正確解讀。在環境法學理上，為了追求可持續發展，歷來都是強調環境與發展的綜合決策；在推進經濟結構的轉型上，多強調真正貫徹“經濟要環保”“環保要經濟”的綠色發展理念。綠色發展是指長江流域生態環境保護和經濟發展不是矛盾對立的關系，而是辯證統一的關系。長江流域生態環境保護的成敗，歸根到底取決于長江流域經濟結構和經濟發展方式的轉換與升級。因此，要堅持在發展中保護、在保護中發展。“不搞大開發”不是不搞大的發展，而是不能搞破壞性開發，要科學地發展、有序地發展[3]。我們必須明確《長江保護法》首先是一部生態環境的保護法，實施中要始終把保護和修復生態環境擺在壓倒性位置，依法嚴格規范各類開發、建設活動；《長江保護法》也是一部綠色發展的促進法，要全面落實法律規定，把握好生態環境保護和經濟發展的辯證統一關系，以實現資源開發、生態保護和經濟社會發展的新平衡[4]。

長江經濟帶是我國經濟增長潛力最大的區域之一，隨著長江經濟帶發展戰略的不斷推進，長江經濟帶產業優勢地位不斷凸顯。“成為引領經濟高質量發展主力軍”是長江經濟帶發展的新定位。尤其是在世界正面臨百年未有之大變局之際，中國要保持戰略定力，咬定青山不放松地堅持發展，長江經濟帶無疑被歷史賦予在協作、開放和共享的原則引領下尋求創新的綠色發展機制之更高的使命、更大的責任與更多的想象，需要更好地發揮長江經濟帶在踐行新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展中的重要作用。

綠色發展理念是全體人民在發展問題上的“最大公約數”之一[5]。經濟社會發展的長效動力保持必然需要依托于資源環境的有效支撐，在長江經濟帶倡導綠色發展的戰略路徑，本質上強調的是建立在充分尊重生態環境容量和資源承載力的剛性約束基礎上的長江經濟社會發展。要在長江流域全面推進綠色發展，需要找準抓手、精準發力，在立法技術、管控措施等上尋求突破。用綠色界定發展，用生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單（以下簡稱“三線一單”），將長江經濟帶各類開發活動限制在環境資源承載能力之內，使得生態環境的可持續性成為經濟社會發展的內生變量，體現了經濟社會發展與生態保護之間平衡的、可持續的發展方式[6]。從形式上看，“綠色發展”集中體現于第六章規定，但是整個立法文本實質上體系化、結構化地貫穿著綠色發展思路，以“空間管控＋負面清單（禁止性規定）＋正面清單（倡導性規定）”的邏輯展開。

塑造流域法律空間：以長江流域的自然屬性為基礎，融合了長江流域的經濟屬性、社會屬性和文化屬性，進而凸顯、界定了“長江流域”的法律屬性，在法律意涵上實現了長江流域法律化、空間化的轉換與改造，“在長江流域開展生態環境保護和修復以及長江流域各類生產生活、開發建設活動，應當遵守本法。”（參見第二條）在人類的法治實踐中第一次實現了對于長江流域的法律全息透視，為建立以國土空間規劃為主導的長江流域治理格局奠定了邏輯起點。

明確規劃法律效力：專設“規劃與管控”一章，建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐的長江流域規劃體系，通過多規合一方式，完善長江經濟發展的空間布局，以充分發揮長江流域發展規劃、國土空間規劃、生態環境保護規劃等規劃的引領和約束作用。明確要求“國務院有關部門和長江流域地方各級人民政府應當按照長江流域發展規劃、國土空間規劃的要求，調整產業結構，優化產業布局，推進長江流域綠色發展。”（參見第十七條）正確處理發展與保護的關系，堅持在發展中保護、在保護中發展。

生態優先是長江經濟帶實現綠色發展的必經之路。長江流域應該依照自然原則、經濟原則和社會原則確立環境底線，走以環境底線為剛性約束的強可持續發展道路，凸顯“環境硬約束”的理念[7]。《長江保護法》針對長江流域生態系統破壞的突出問題，堅持把保護和修復長江流域生態環境放在壓倒性位置。換言之，通過立法對長江經濟帶建設“保護優先，綠色發展”的目標和措施加以引領和固化，保證給自然生態以必要的人文關懷和時間空間。但是，如何落實生態優先？具有“大棒”效應的“三線一單”制度即躍然紙上，將承擔強化空間用途管制、倒逼產業轉型升級的重要職能。

理論上，建立以“三線一單”為核心的生態環境分區管控體系，是踐行習近平生態文明思想、強化生態環境分區管控、推進綠色高質量發展的重要工作。“三線一單”實現了生態環境空間管控落地，“三線一單”編制工作凝結了源頭預防生態環境風險的空間管控思路，技術邏輯從問題和目標導向出發，形成區域開發的“框子”和“規矩”，確保生態系統結構完整性、功能健康性和過程持續性。基于技術邏輯和已發布成果的案例分析可知，“三線一單”實施能夠提升國土空間規劃、區域國民經濟發展規劃和地方立法等領域的綠色化發展水平，支撐生態環境治理體系和治理能力現代化。長江流域作為一個由水、土、氣、生物等自然要素和人口、社會、經濟等人文要素相互關聯、相互作用而共同構成的自然—社會—經濟有機復合系統[8]，幅員廣闊，資源環境承載力與國土開發適宜性空間分異顯著，地域功能類型豐富[9]。正因為長江經濟帶地域范圍較大，國家政治、經濟目標，地方需求目標，加快發展和謹慎保護目標交織在一起，不同目標對地域空間的分類認識差異較大[10]，上中下游、左右岸、干支流等不同空間的民情、社情、水情等差異極大，當地民眾對立法需求、法律訴求各不相同。奧斯特羅姆在論述公共資源規則本地化的重要性時指出，資源隨著時間和地點而改變，資源使用者的特點也在改變，因而沒有適合所有環境的單一規則[11]。從外觀形式來看，由于環境法治實踐對“時空有宜”律而非行政區劃模式的遵循[12]，以立法位階高低為標準而型構法律淵源形式的傳統做法在環境法中已不合時宜，而各級各類地方性的、遵循特定自然環境之特殊性而動的法律形式成為環境法治實踐中更為有效的制度規范[13]。因此，在立法技術上堅持長江全流域一盤棋，但是根據流域空間不同地區經濟社會發展水平、環境資源承載能力、環境風險等關鍵要素的差異，予以差別化的分類管控、區別對待。“國家對長江流域國土空間實施用途管制。長江流域縣級以上地方人民政府自然資源主管部門依照國土空間規劃，對所轄長江流域國土空間實施分區、分類用途管制。”（參見第二十條）如此，將法律的統一適用與具體空間要素有機結合，彰顯出立法的科學性和針對性。

實踐中，生態環境部已在長江經濟帶11省（市）和青海省試點開展了“三線一單”工作[14]。將“三線一單”納入環境準入體系后可以更好地發揮系統性預防作用，提升政府的決策能力和環評工作效率，實現環境準入體系的高質量和高效率[15]。“三線一單”的劃定更有助于識別我國生態破壞最嚴重、環境污染最嚴重、環境社會風險最高、最亟須采取治理措施的區域和領域，更有助于凸顯主要矛盾，更有助于調動全社會資源攻克環境治理的難點、重點，化解環境治理困境。“三線一單”在《長江保護法》中的系統性規定，是一般性制度設計與長江流域具體情況相結合的立法成果，是以法律條文的形式將已經較為成熟的管控做法固化下來。具體而言，“國務院自然資源主管部門會同國務院有關部門組織編制長江流域國土空間規劃，科學有序統籌安排長江流域生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，優化國土空間結構和布局，統領長江流域國土空間利用任務。”（參見第十九條）“長江流域省級人民政府根據本行政區域的生態環境和資源利用狀況，制定生態環境分區管控方案和生態環境準入清單，報國務院生態環境主管部門備案后實施。生態環境分區管控方案和生態環境準入清單應當與國土空間規劃相銜接。長江流域產業結構和布局應當與長江流域生態系統和資源環境承載能力相適應。禁止在長江流域重點生態功能區布局對生態系統有嚴重影響的產業。禁止重污染企業和項目向長江中上游轉移。”（參見第二十二條）為此，“三線一單”實行長江流域全覆蓋，劃定全流域空間生態保護、資源利用、經濟開發等“框子”和“規矩”，成為“生態優先、綠色發展”的關鍵性制度支撐，為長江經濟帶的綠色發展指標提供硬約束。具言之，劃定長江經濟帶各類主體功能區劃的生態保護紅線，應對突破生態保護紅線的區域及時限制或暫停新建項目的審批，管好“空間準入”以確保生態優先的定位；以資源利用上線為標準編制重點生態功能區產業準入負面清單，優化“產業準入”以確保發展綠色產業；以環境質量底線為標準加強對污染物排放量、強度、濃度等方面的管控，限制“環境準入”以確保環境承載力的剛性約束[16]。由此可見，利用技術創新減少資源消耗和污染排放、通過產業升級提高準入門檻，將是長江流域各地經濟產業發展主趨勢。

長江經濟帶的“綠色”建設是生態環境保護的發展方向，是新時期長江經濟帶發展的必然選擇。選擇把綠色作為底色，以綠色發展為主線和衡量尺度，把綠色生態作為產業發展、項目建設、城市更新和環境優化等一切發展內容的基本標準與硬性約束[17]。用綠色界定發展，加快各地區綠色基礎設施生態網絡建設，推進產業結構綠色化、高端化、低碳化，切實保護和改善水生態、水環境、水資源，改變“末端治理”思路，以生態環境的綠色發展為方向，打破經濟發展與環境保護的對立思維，實現經濟發展與生態保護的和諧共生[6]。長江經濟帶的綠色發展，離不開體制機制的深化改革和創新支持，也離不開各項區域財稅金融信貸投資等政策的扶持。

《長江保護法》除了強約束的“三線一單”等制度外，也注重兼容采取激勵性措施，發揮“胡蘿卜”效應，通過整合國家各種發展戰略，如積極的財政、科技、綠色金融、流域生態補償的市場化基金等政策，調動地方政府積極性，優化產業布局，調整產業結構，重視生態產品價值實現機制，破除舊動能、培育新動能，實現長江流域科學、有序、綠色、高質量發展。

綠色發展是在傳統發展基礎上的生產方式和生活方式的重大變革，是建立在生態環境容量和資源承載力的約束條件下，將環境保護作為實現可持續發展重要支柱的一種新型發展模式。綠色發展作為新時期推動長江經濟帶高質量發展的行動指南，具有高度的理論性和實踐性，對該指南的理解認識深度和踐行力度直接決定著長江經濟帶高質量發展的實現程度。目前，長江經濟帶11省（市）對綠色發展各項指標的執行程度不一，呈現出了明顯的區域平衡、經濟發達程度與環境保護治理情況之間張力較大的趨勢。例如，發展與保護的矛盾依舊突出；綠色發展各相關指標的剛性約束不強；流域整體性保護力度不足等。如何尋求經濟社會發展與生態環境保護之間的平衡、準確把握并科學踐行綠色發展的內核與基本要義，是實現長江經濟帶從高速度發展向高質量發展轉變的核心課題，也是實現可持續發展亟待破解的難題[6]。《長江保護法》準確把握生態環境保護和經濟發展的辯證統一關系，用“綠色發展”專章構建綠色發展機制，凸顯綠色治理、綠色生產、綠色消費、綠色園區、綠色產業體系等綠色發展主流理念，樹立綠色發展規矩，試圖破解這一難題。

“綠色發展”專章共11條要言不煩，應當如何解讀？當下，我國經濟發展已經進入了新常態，經濟潛在增長率、資源環境承載能力，都不容許再盲目追求高速度，必須從粗放增長轉向質量效率型集約增長，這為中國經濟的綠色發展提供了契機。整體而言，該章不僅在微觀層面優化治理修復的具體方式、手段和技術，更重要的是在宏觀層面科學把握綠色治理的思路和要求。在綠色治理思路上進行分類指導，全面強化制度約束，加強綠色發展體制建設，開展產業轉型示范，培育綠色文明風尚，推動全流域實現經濟社會綠色發展、生產生活方式綠色轉型。

從主體角度，法律將綠色發展的義務賦予了多元主體，即構建協同治理體系、實現流域多元共治。包括：（1）不同層級政府（國務院、國務院有關部門、長江流域地方各級人民政府）對于綠色發展政策的促進與倡導。通過落實政府主體責任，強化頂層設計，切實發揮好在推動長江經濟帶發展過程中規劃、政策、體系的制定者的作用。引導和協調其他主體共同參與，提高公共服務水平，創造良好市場環境。（2）各產業、行業、企業（開發區）對于綠色發展轉型的遵循和創新。通過強化企業責任，按照“誰污染、誰治理”的原則，自發推動轉型升級，淘汰落后產能，發展綠色清潔生產。自覺遵守生態法規，樹立模范典型。（3）消費者對于綠色低碳生活方式的參與和響應。公眾作為推動長江經濟帶發展過程中數量最大、范圍最廣的主體，是生態環境的直接受益者。通過調動公眾的積極性、主動性和創造性，主動參與推動長江經濟帶發展，共同守護好母親河。喚醒并且增強節約意識、環保意識和生態意識，加快形成綠色生活方式，倡導綠色消費、適度消費。

從內容角度，可分為以下層次。第一，長江經濟帶實施新型城鎮化和鄉村振興的戰略統籌功能。對標國家戰略的行動協同，表現為：（1）城鄉融合發展。“國務院和長江流域地方各級人民政府及其有關部門應當協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的實施，統籌城鄉基礎設施建設和產業發展，建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，促進長江流域城鄉融合發展。”（參見第六十五條）（2）建設美麗城鎮和美麗鄉村。“長江流域縣級以上地方人民政府應當按照綠色發展的要求，統籌規劃、建設與管理，提升城鄉人居環境質量，建設美麗城鎮和美麗鄉村。”（參見第六十九條）第二，長江經濟帶作為流域經濟，涉及水、路、港、岸、產、城等多個方面，著力于產業結構調整與優化，著眼于供給側結構性改革，亟待解決產業結構“偏重偏化”“化工圍江”等高風險、緊迫性問題。表現為：（1）一般性規定。“國務院有關部門和長江流域地方各級人民政府應當按照長江流域發展規劃、國土空間規劃的要求，調整產業結構，優化產業布局，推進長江流域綠色發展。”（參見第六十四條）（2）高污染、高能耗、高風險工業產業升級、清潔化改造與搬遷。“長江流域縣級以上地方人民政府應當推動鋼鐵、石油、化工、有色金屬、建材、船舶等產業升級改造，提升技術裝備水平；推動造紙、制革、電鍍、印染、有色金屬、農藥、氮肥、焦化、原料藥制造等企業實施清潔化改造。企業應當通過技術創新減少資源消耗和污染物排放。長江流域縣級以上地方人民政府應當采取措施加快重點地區危險化學品生產企業搬遷改造。”（參見第六十六條）

（3）作為產業調整抓手的開發區綠色發展評估機制，倒逼產業轉型升級。“國務院有關部門會同長江流域省級人民政府建立開發區綠色發展評估機制，并組織對各類開發區的資源能源節約集約利用、生態環境保護等情況開展定期評估。長江流域縣級以上地方人民政府應當根據評估結果對開發區產業產品、節能減排等措施進行優化調整。”（參見第六十七條）（4）農業水產養殖管理。“長江流域縣級以上地方人民政府應當編制并組織實施養殖水域灘涂規劃，合理劃定禁養區、限養區、養殖區，科學確定養殖規模和養殖密度；強化水產養殖投入品管理，指導和規范水產養殖、增殖活動。”（參見第七十條）（5）綜合立體交通體系建設，提升長江黃金水道功能。在提出建設綜合立體交通體系建設總體要求的同時，亦結合實際，確定以岸電技術和清潔能源船舶發展為立足點，從而減少船舶污染物排放，實現港口綠色減排，提升長江流域生態環境質量。（參見第七十一到七十三條）第三，節約集約循環利用的資源觀。表現為：（1）水資源的節約集約化利用。“國家鼓勵和支持在長江流域實施重點行業和重點用水單位節水技術改造，提高水資源利用效率。長江流域縣級以上地方人民政府應當加強節水型城市和節水型園區建設，促進節水型行業產業和企業發展，并加快建設雨水自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。”（參見第六十八條）（2）節能環保建筑材料與建設廢棄土石渣綜合利用。“國務院有關部門和長江流域縣級以上地方人民政府及其有關部門應當加強對城市新區、各類開發區等使用建筑材料的管理，鼓勵使用節能環保、性能高的建筑材料，建設地下綜合管廊和管網。長江流域縣級以上地方人民政府應當建設廢棄土石渣綜合利用信息平臺，加強對生產建設活動廢棄土石渣收集、清運、集中堆放的管理，鼓勵開展綜合利用。”（參見第六十九條）第四，綠色消費、簡約適度、綠色低碳生活方式的倡導。“長江流域地方各級人民政府加強對城鄉居民綠色消費的宣傳教育，并采取有效措施，支持、引導居民綠色消費。長江流域地方各級人民政府按照系統推進、廣泛參與、突出重點、分類施策的原則，采取回收押金、限制使用易污染不易降解塑料用品、綠色設計、發展公共交通等措施，提倡簡約適度、綠色低碳的生活方式。”（參見第七十四條）

《長江保護法》是中國乃至世界流域法治的一次重大創新，也彰顯著中國生態文明法治建設的理論與制度自信[18]。把綠色發展理念轉化為法律，倡行綠色發展法，用以糾正傳統發展法之偏，推動綠色發展[7]。此意義上，長江流域的綠色發展、綠色治理等經驗足以給其他國家大河流域的發展治理提供借鑒。但是，我們也必須清醒地認識到，《長江保護法》的頒布與實施，不僅是長江流域“生態優先、綠色發展”的法治保障，更是打造“生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶”的法治引領。作為有針對性、問題導向性的流域性法律，《長江保護法》在解釋適用上面臨著一系列未竟的命題：一是如何與既有的環境資源立法相銜接，加快推進相關立法、修法工作，確保法律制度規范嚴密、銜接有序、協調統一。二是如何促成創新性的制度落地。例如，“三線一單”是生態環境部門大力推進的一項探索性工作，對于提高環境空間治理能力具有很大作用，但其應用實施也存在幾個方面的突出問題，主要集中在法律基礎薄弱、技術方法不完善、制度銜接性不強等方面[19]。還需進一步明確細化環境質量底線、資源利用上線以及環境準入負面清單，與主體功能區定位相銜接，與正在制定過程中的《國土空間規劃法》相銜接，以實現國土空間可持續發展和高質量發展。又如，開發區綠色發展評估機制頗有新意，但是該制度法律性質和效力如何？評估等級如何設置？如果評估結果是“非綠色發展”或者“反綠色發展”，相關政府能采取哪些法定措施進行優化調整？三是《長江保護法》實施后，“保護法”＋“開發法”的共生相融、規劃與管控的合力、正面清單與負面清單的協力、環境規制措施與經濟激勵措施的并舉等有可能成為《長江保護法》行之有效的立法經驗，真正實現綠水青山產生生態效益、經濟效益、社會效益。如何發現具有普遍性調整效力的成熟經驗，總結復制，推廣到黃河流域等流域保護立法中去都值得思索。