自由貿(mào)易港與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)既有關(guān)聯(lián)也有不同。聯(lián)系在于，自由貿(mào)易港是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)升級(jí)版，將基本沿用投資、貿(mào)易、金融、政府監(jiān)管、法治“五位一體”制度創(chuàng)新框架，進(jìn)一步聚焦貿(mào)易投資自由化、金融開放創(chuàng)新、出入境管理、跨境數(shù)據(jù)管理領(lǐng)域深化改革，直接對(duì)標(biāo)國(guó)際典型自貿(mào)港在管理體制、監(jiān)管模式、政策體系、風(fēng)險(xiǎn)防控體系、法律授權(quán)的經(jīng)驗(yàn);區(qū)別在于，自由貿(mào)易港作為世界最高水平的開放平臺(tái)，其改革試點(diǎn)政策和開放措施并不能全部在其他地區(qū)復(fù)制推廣，尤其是貿(mào)易便利化改革必須以“境內(nèi)關(guān)外”為核心。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不是“境內(nèi)關(guān)外”

“境內(nèi)關(guān)外”是指處于國(guó)境之內(nèi)，關(guān)境之外的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域。從貿(mào)易角度看，貨物從這個(gè)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域通過海關(guān)關(guān)口進(jìn)入國(guó)內(nèi)就視同進(jìn)口，而國(guó)內(nèi)企業(yè)的貨物通過海關(guān)關(guān)口進(jìn)入這個(gè)區(qū)域就視同出口。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)尚不具備“境內(nèi)關(guān)外”特征。因?yàn)椋�官方�?duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的定位主要是“一線放開、二線安全高效管住”。關(guān)于“一線放開、二線管住”內(nèi)涵的解釋，《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第十八條規(guī)定：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與境外之間的管理為“一線”管理，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與境內(nèi)區(qū)外之間的管理為“二線”管理。到了第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立時(shí)，劃區(qū)采取了“圍網(wǎng)內(nèi)+圍網(wǎng)外”方式，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)屬于物理圍網(wǎng)內(nèi)，現(xiàn)有新區(qū)、園區(qū)劃入部分屬于圍網(wǎng)外。廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例將相關(guān)表述變?yōu)?ldquo;自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域與境外之間的管理為一線管理，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域與境內(nèi)區(qū)外之間的管理為二線管理。”“一線”地區(qū)不能等同于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)全域，僅適用于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū);“一線放開”政策的適用范圍有限制，主要針對(duì)國(guó)際貿(mào)易業(yè)務(wù)的監(jiān)管服務(wù)，注重貨物保稅功能，對(duì)進(jìn)出口稅收而言處于“一線”，但對(duì)人員、資金、信息流動(dòng)和技術(shù)轉(zhuǎn)移的監(jiān)管服務(wù)尚未實(shí)現(xiàn)“一線放開”。

同時(shí)，國(guó)家法律未賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”地位。國(guó)家未對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)專門立法，“境內(nèi)關(guān)外”法律地位也就無從談起。國(guó)家對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)采取“一事一議”改革授權(quán)路徑，開創(chuàng)了法律因地調(diào)整模式，主要體現(xiàn)在：一方面，全國(guó)人大針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新需要，授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整或?qū)嵤┠承┓�律法�?guī)，此后修訂了《立法法》第13條規(guī)定，賦予該方式的合法性地位;另一方面，國(guó)務(wù)院在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定。在此前提下，口岸部門的監(jiān)管不能突破法律邊界，需依法履行“檢查進(jìn)出境運(yùn)輸工具，查驗(yàn)進(jìn)出境貨物、物品”法定職責(zé)，尤其對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)非圍網(wǎng)區(qū)域做不到免于慣常監(jiān)管，在國(guó)際中轉(zhuǎn)、集拼、分撥、離岸貿(mào)易等業(yè)務(wù)進(jìn)出境手續(xù)簡(jiǎn)化方面存在較大的政策約束。

“境內(nèi)關(guān)外”是自貿(mào)港改革關(guān)鍵點(diǎn)

建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港要建出新意，圍繞“境內(nèi)關(guān)外”深化貿(mào)易便利化改革是關(guān)鍵點(diǎn)，可從改革授權(quán)路徑創(chuàng)新、監(jiān)管模式與技術(shù)創(chuàng)新、基于培育功能的政策創(chuàng)新三方面著手。

一是充分賦予自由貿(mào)易港“境內(nèi)關(guān)外”的改革自主權(quán)。“境內(nèi)關(guān)外”性質(zhì)下的貿(mào)易便利化改革將不再局限于傳統(tǒng)貨物貿(mào)易，而是各類要素進(jìn)出境便捷流動(dòng)的深層次改革，需要海關(guān)、海事、外匯、稅務(wù)、工商、移民等多部門協(xié)同推進(jìn)，對(duì)改革系統(tǒng)集成、政策配套銜接要求更高。因此，若自由貿(mào)易港未能實(shí)行“國(guó)家行為、專門立法、單一機(jī)構(gòu)”的管理體制，則需用活改革授權(quán)機(jī)制：要將中央批復(fù)自由貿(mào)易港指導(dǎo)意見或總體方案中涉及的支持、研究、探索、鼓勵(lì)等不明確授權(quán)的改革事項(xiàng)，全面下放具體政策設(shè)計(jì)權(quán)，不走“地方提出改革訴求，國(guó)家部委給予若干政策”的老路，由自由貿(mào)易港管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家制定出臺(tái)行政法規(guī)、章程、實(shí)施條例等。針對(duì)貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新，向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)對(duì)自由貿(mào)易港豁免所有涉及海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的政策規(guī)制，“另起爐灶”構(gòu)建自由貿(mào)易制度與政策體系。

二是利用機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，推動(dòng)口岸部門職能轉(zhuǎn)變。構(gòu)建新海關(guān)與其他部門的口岸管理一體化運(yùn)行機(jī)制，轉(zhuǎn)變單證與貨物流轉(zhuǎn)同步作法，追求事前管住的監(jiān)管理念，以“合格假定”原則推動(dòng)更高標(biāo)準(zhǔn)的“一線放開”，實(shí)施國(guó)際貨物入?yún)^(qū)不申報(bào)、不征稅、不查驗(yàn)、不統(tǒng)計(jì)、不設(shè)賬冊(cè)。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，實(shí)現(xiàn)“二線安全高效管住”。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新，拓展國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”功能，建立以企業(yè)信用管理系統(tǒng)和商品溯源及責(zé)任追溯制度為基礎(chǔ)的事中事后監(jiān)管體系，進(jìn)一步簡(jiǎn)化多式聯(lián)運(yùn)的物流暢通與保稅流轉(zhuǎn)手續(xù)，將“管少、管精、管準(zhǔn)”的理念貫穿于口岸管理全過程。

三是基于培育高端經(jīng)濟(jì)功能，對(duì)貿(mào)易監(jiān)管政策專項(xiàng)突破。中國(guó)特色自由貿(mào)易港不再以加工貿(mào)易為重點(diǎn)，而是圍繞構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的目標(biāo)，探索口岸監(jiān)管體制機(jī)制創(chuàng)新，培育離岸貿(mào)易、離岸研發(fā)、國(guó)際船舶管理、航運(yùn)金融、大宗商品保稅展示交易、跨境電商、國(guó)際貿(mào)易功能平臺(tái)等高端經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，建設(shè)電子圍網(wǎng)和高效集約監(jiān)管平臺(tái)，嚴(yán)格區(qū)分離岸業(yè)務(wù)與在岸業(yè)務(wù)，配套實(shí)施限額內(nèi)資本項(xiàng)目自由兌換和“內(nèi)外分離型”離岸金融賬戶，深化貨物狀態(tài)分類監(jiān)管，擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易對(duì)外開放。

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