近日，一則中國鐵路總公司將改組為中國國家鐵路集團有限公司的消息再次將鐵路改革話題推至前臺，鐵路為何要深化改革，怎樣深化改革近年來已經被眾多專家學者多次討論。如何正確認識鐵路改革的歷史方位、關鍵問題、突出任務，對于全面深化鐵路改革具有重要的現實意義。

鐵路是“一帶一路”、中國鐵路“走出去”、交通強國、鄉村振興、新型城鎮化等一系列國家戰略(倡議)的共同交集。當前鐵路一系列深層次問題十分突出，與時代賦予鐵路的使命不相適應，全面深化鐵路改革迫在眉睫。中國鐵路改革長期處于企業運行機制層次，而在鐵路國家所有權政策、國有資產管理體制、企業治理結構等層次上基本沒有進展。

中國鐵路的主要矛盾

鐵路是中國國民經濟大動脈、國家重要基礎設施和大眾化交通工具，是綜合交通運輸體系骨干、重要的民生工程和資源節約型、環境友好型運輸方式，在中國經濟社會發展中的地位至關重要。

一方面，國鐵系統科技進步成績斐然，提速鐵路、高速鐵路、高原鐵路、高寒鐵路、重載鐵路五大技術體系均已達到世界先進水平，但其體制創新一直“好事多磨”，直到2013年才實現政企分開、2017年才開展公司制改革。體制創新的迫切性經常被科技進步的自豪感所掩蓋，導致一系列深層次問題日積月累，進而加大了深化鐵路改革的難度。

另一方面，一系列國家戰略(倡議)要求鐵路提供更強支撐。例如，作為一種具有生態文明特點的運輸方式，中國鐵路運輸市場份額明顯偏低，運輸結構調整已經成為生態文明建設、污染防治攻堅戰、打贏藍天保衛戰的重要舉措。

可見，中國鐵路的主要矛盾表現在兩個方面，一是鐵路科技進步與體制創新二者之間不協調的矛盾，二是新時代賦予鐵路的新使命與鐵路履行新使命的能力二者之間不匹配的矛盾。只有全面深化鐵路改革，才能使鐵路體制創新與科技進步協調發展，才能使鐵路更好履行新時代賦予的新使命。

中國鐵路改革總判斷

無論是20世紀80年代的“大包干”，還是2000年左右的“資產經營責任制”，都企圖通過改變企業運行機制來解決鐵路深層次的發展問題。盡管鐵路在20世紀90年代進行過現代企業制度試點改革，但改革深度和廣度都不夠，缺乏總體設計，因此也未能繼續下去。2005年撤銷鐵路分局，提高了鐵路運輸管理的效率，但也只屬于企業運行機制層面的改革。

必須指出，2003年左右的鐵路主輔分離改革，是鐵路國家所有權政策層次的有益探索，即根據鐵路各領域的特點，將路網、運營領域定位為“主業”，將裝備、工程領域定位為“輔業”，從而進行分類改革、分類管理。作為“輔業”發展的鐵路裝備、工程領域產生了諸如中國中車(9.270,0.08,0.87%)、中國鐵建(11.360,-0.04,-0.35%)等具有世界一流水平的企業，但“主業”實際上仍保持著原有的經營管理體制。

2013年3月，中國鐵路實行了政企分開，隨后的改革實踐可劃分為兩個階段。在運輸組織改革階段(2013年3月~2017年下半年)：貨運方面，中國鐵路總公司2013年6月開展實施鐵路貨物運輸組織改革;客運方面，中國鐵路總公司2016年3月決定開展“鐵路客運服務質量年”活動。

在全面深化改革階段(2017年下半年至今)。中國鐵路總公司進行了公司制改革，2017年下半年18個鐵路局改制為鐵路局集團有限公司，中國鐵路總公司機關也進行了組織機構改革，旗下的非運輸企業也在加緊進行重組改制。二是混合所有制改革，產生了海南鐵路有限公司增資項目(2018年7月)、國鐵吉訊(2018年7月)、中鐵順豐(2018年8月)等典型案例。

總的來說，2013年~2017年上半年鐵路運輸主業改革總體上仍然處于企業運行機制層次，但從2017年下半年開始進入到企業治理結構層次。

中國鐵路改革關鍵問題

全面深化鐵路改革急需處理國家所有權政策、網運關系、現代企業制度、鐵路混合所有制、投融資體制、鐵路債務、運輸定價機制、公益性補償機制、企業運行機制、保障機制、監管體制和改革目標與路徑等12個關鍵問題。其中，尤以網運關系的調整、現代企業制度的建立和鐵路債務的處置為改革最突出的三項任務。

首先，網運關系是鐵路經營管理體制的重要組成部分，當前網運合一、高度融合的體制直接導致國家鐵路產權、職能、權責劃分不清，不便于市場在資源配置中起決定性作用，并致使鐵路投融資體制、公益性補償、中長期債務問題等方面存在較多障礙。鐵路作為一種網絡型、超大型自然壟斷企業，究竟如何處理路網與運營之間的關系，已經成為全面深化鐵路改革技術層面的首要關鍵問題。

其次，規范的現代企業制度是企業良性運作的支撐和保障。鐵路2013年實現政企分開以來，中國鐵路總公司本級公司制改革仍然沒有實施，18個鐵路局集團雖然在2017年基本完成了公司制改革，但是還沒有形成完善的公司法人治理結構，特別是規范董事會建設還沒有實質性進展。

規范董事會的建設是公司治理結構的重中之重，對于科學決策具有重要意義。由于存在信息不對稱或其他原因，個人決策的科學性客觀上要低于董事會的決策。董事會可嚴格實行集體審議、獨立表決、個人負責的決策制度，平等充分發表意見。因此，盡早實施中國鐵路總公司本級公司制改革，加快完善鐵路局集團公司治理結構(尤其是規范董事會建設)，是鐵路現代企業制度建設的一項突出任務。

最后，鐵路巨額債務急需盡早處置，近年來中國鐵路網規模快速擴大，而鐵路改革長期處于企業運行機制改革層次，兩種因素疊加導致中國鐵路總公司的債務規模持續增加。目前鐵路5.28萬億元巨額債務已經給企業帶來巨大的還本付息壓力。盡管鐵路債務增加最終體現為鐵路優質資產的增加，而且債務風險總體可控，但是由于債務規模巨大，如不果斷采取有力措施，最終可能進一步蔓延影響到其他相關產業部門，甚至危及國家財政和金融系統安全。因此，筆者建議將鐵路債務處置從防范化解重大風險攻堅戰(重點是防控金融風險)的高度予以統籌考慮。

中國鐵路改革目前仍主要處于企業運行機制層面，改革成效較為有限。鐵路改革應從國家所有權政策、國有資產管理體制、企業治理結構、企業運行機制四個層次全面推進。

(新媒體責編：news1166)