在2014年1月與10月分別召開的十八屆中央紀(jì)委三次全會與四次全會的工作報告中，中央紀(jì)委書記王岐山同志都明確提出修訂《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》(以下簡稱巡視條例)。同年11月18日，他又在中央巡視工作動員部署會上再次強調(diào)“做好條例修訂工作”，要求廣泛聽取意見、匯集各方智慧，在反復(fù)醞釀中統(tǒng)一思想，為條例有效實施奠定基礎(chǔ)。這意味著巡視條例的修訂擺上了重要的議事日程，也為修訂巡視條例指明了重要方向。

　　筆者認(rèn)為，巡視主體泛化是當(dāng)前巡視工作存在的問題之一。所謂巡視主體泛化亂象，類似于通常所說的“政出多門”，意指過多的黨組織開展以巡視為名的活動，以至于出現(xiàn)了巡視泛化乃至泛濫的現(xiàn)象。建議以中央修訂巡視條例為契機，完善巡視條例的相關(guān)規(guī)定，從源頭上防止巡視主體泛化現(xiàn)象。

　　符合規(guī)定的巡視主體僅限三類

　　從黨中央關(guān)于巡視工作的制度與政策來看，巡視主體十分有限，僅以下三類：

　　一是黨中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會。這是黨章與巡視條例的明確規(guī)定。2007年黨的十七大修改后的黨章規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度。”這是巡視工作的根本依據(jù)。2009年出臺的巡視條例對巡視制度作了具體的規(guī)定，是依規(guī)開展巡視工作的重要依據(jù)，該條例明確規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度”(第2條)，“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會設(shè)立巡視組，承擔(dān)巡視任務(wù)”(第7條)。

　　二是部隊黨組織。依據(jù)是巡視條例的第47條：“中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的黨組織開展巡視工作的規(guī)定，由中央軍委參照本條例制定。”

　　三是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團黨委。依據(jù)是《中共中央關(guān)于印發(fā)<中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)>的通知》 (中發(fā)〔2009〕7號)，它明確規(guī)定“新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團黨委的巡視工作，參照《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》執(zhí)行”。這一規(guī)定，沿襲了《關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市黨委設(shè)立巡視機構(gòu)有關(guān)問題的通知》(中央編辦發(fā)(2004)1號)關(guān)于新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團黨委設(shè)立巡視機構(gòu)的意見。

　　以上規(guī)定清楚表明，除部隊巡視外(以下都不討論部隊巡視)，巡視主體的資格要求非常嚴(yán)格。巡視條例(試行)起草小組在《<中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)>解說》一書中曾明確指出：“除黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團黨委以外，其他黨的組織都不能依據(jù)《巡視工作條例》開展巡視工作。”具體而言，第一，巡視由黨委實行，非國家機關(guān)、企事業(yè)單位的職責(zé)職權(quán)；第二，巡視主體層次非常高，即正省級以上(含正省級)，正省級以下無權(quán)巡視；第三，巡視主體是黨中央與省級黨委，而不是省級以上黨組織。

　　現(xiàn)實中存在三種巡視主體泛化現(xiàn)象

　　從媒體的公開報道來看，現(xiàn)實中的巡視主體泛化現(xiàn)象可以概括為以下三種類型：一是巡視主體形式的泛化，即從黨委泛化為黨組織；二是巡視主體性質(zhì)的泛化，即從地方正省級黨委這種“塊塊黨委”泛化為一些省部級單位的“條條黨委”；三是巡視主體層級的泛化，即從高端的黨中央與地方正省級黨委泛化為省級以下黨組織，甚至一些縣也在開展巡視工作。

　　以上三種巡視主體泛化的現(xiàn)象，總體上都與黨章、巡視條例關(guān)于巡視主體資格的嚴(yán)格規(guī)定不一致，同時彼此之間又有區(qū)別，突出表現(xiàn)在有些巡視是經(jīng)中央同意的，如中央紀(jì)委等頒發(fā)的《關(guān)于部分中央和國家機關(guān)對所屬單位開展巡視工作的意見(試行)》，允許部分中央和國家機關(guān)對所屬單位開展內(nèi)部巡視；有些巡視則難以找到高層級的政策依據(jù)。

　　不可否認(rèn)，巡視主體泛化的現(xiàn)象對發(fā)揮巡視工作的功能有所作用，但危害是明顯的，不容忽視。首先，使黨章與巡視條例關(guān)于巡視主體資格的嚴(yán)格規(guī)定流于形式，影響了黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)肅性。其次，巡視主體泛化現(xiàn)象在一定程度上類似于前些年媒體報道的縣委書記閱兵現(xiàn)象，影響了巡視工作的高端性與權(quán)威性，給社會各界的觀感不佳。再次，導(dǎo)致了多頭巡視、重復(fù)巡視、層層巡視的亂象，既增加了巡視對象的負(fù)擔(dān)，也會導(dǎo)致邊際效應(yīng)遞減的情況，影響巡視工作的健康持續(xù)發(fā)展。最后，造成了機構(gòu)與人員的膨脹，增加了財政負(fù)擔(dān)。

　　巡視主體泛化期待標(biāo)本兼治

　　巡視主體泛化現(xiàn)象的原因，主要有以下幾個：首先，宣傳教育不夠，如地級市、縣的黨委實行巡視，應(yīng)與相關(guān)規(guī)定的宣傳教育不夠深入有關(guān)。其次，嚴(yán)格執(zhí)行黨章與巡視條例不夠，如果真正做到了有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，巡視主體泛化現(xiàn)象不會如此大面積、長時間存在。最后，巡視條例本身有不足，即只是簡單重復(fù)了黨章關(guān)于巡視主體資格的正面規(guī)定，而沒有補充規(guī)定不適格巡視主體的情形與罰則。因此，對巡視主體泛化現(xiàn)象要進行標(biāo)本兼治，打組合拳。

　　一方面是“治標(biāo)”，即嚴(yán)格執(zhí)行黨章與巡視條例關(guān)于巡視主體的明確規(guī)定，抓緊清理整頓巡視主體泛化現(xiàn)象。建議明確對巡視主體泛化現(xiàn)象說不，由中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組或者其辦公室發(fā)文，要求各地區(qū)各部門進行自查自糾，廢止省級以下黨組織開展的巡視與內(nèi)部巡視，對廢止以上巡視現(xiàn)象可能影響監(jiān)督力度的問題，通過加強其他監(jiān)督、加強和改進巡視工作特別是強化專項巡視予以解決。

　　另一方面是“治本”，即以修改巡視條例為契機，以肯定與否定兩種方式細(xì)化巡視主體的資格規(guī)定，讓人一看就知道哪些黨組織可以實行巡視制度，哪些黨組織不能實行巡視制度，并增加對主體不適格巡視現(xiàn)象的懲罰制度，從源頭上避免地方、部門、企事業(yè)單位打擦邊球，借巡視之名增設(shè)機構(gòu)、擴充編制。十八大以來，中央大力加強和改進了巡視工作，取得了明顯成效。適時修訂巡視條例，去掉“(試行)”小尾巴，給它轉(zhuǎn)正，勢在必行。但從目前情況看，各界的關(guān)注點集中在“巡視行為法”也就是巡視重點內(nèi)容、巡視方式方法、巡視成果運用等具體怎么開展巡視問題上，普遍忽視了“巡視主體法”也就是“誰”才能開展巡視這個先導(dǎo)性問題。越權(quán)無效是基本法理。在黨章沒有修改的前提下，維護黨章等關(guān)于巡視主體資格的規(guī)定，關(guān)系到黨章的尊嚴(yán)與依法執(zhí)政的形象。因此，完善巡視主體的規(guī)定，成為了修訂巡視條例繞不過的一個重要課題。

　　(鄧聯(lián)繁 作者系中國廉政法制研究會理事，教授)

(新媒體責(zé)編：news)