根據(jù)2015年6月30日交通部發(fā)布的《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(下稱“《公報(bào)》”)數(shù)據(jù)，截至2014年底，中國(guó)高速公路總里程已達(dá)11.19萬(wàn)公里，位居世界第一。而同期，中國(guó)收費(fèi)公路總虧損達(dá)1571.1億元(2013年虧損661億元)，其中高速公路收支缺口為1359.6億元。

數(shù)據(jù)反差之下，“扭虧”成為必然。一如交通部法制司副司長(zhǎng)魏東所言，早于2004年出臺(tái)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》“亟需修訂”。

7月21日，交通部正式發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例(修訂征求意見稿)》(下稱“《修訂稿》”)，向社會(huì)征求意見。

對(duì)比現(xiàn)行制度，《修訂稿》所明確的改革焦點(diǎn)，在于高速公路的“建設(shè)模式”和“收費(fèi)期限”的調(diào)整：建設(shè)模式上，《修訂稿》將“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”變更為在一省范圍內(nèi)實(shí)行“統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”。即“統(tǒng)借統(tǒng)還”;收費(fèi)期限上，按“用路者付費(fèi)”原則，不再規(guī)定具體期限。即收費(fèi)高速公路及特許經(jīng)營(yíng)高速公路，在償債期和經(jīng)營(yíng)期后，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。

東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任顧大松對(duì)網(wǎng)易財(cái)經(jīng)表示，《修訂稿》的出爐，意味著高速公路收費(fèi)將成為“新常態(tài)”。 上海金融與法律研究院研究員聶日明則直言，《修訂稿》不僅“總體思路錯(cuò)誤”，而且“完全不考慮可行性”。

正因如此，民眾質(zhì)疑之聲格外強(qiáng)烈。新華網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)顯示，對(duì)高速公路長(zhǎng)期收費(fèi)制度反對(duì)者占比達(dá)79.8%。而網(wǎng)易財(cái)經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，《修訂稿》引發(fā)巨大爭(zhēng)議的背后，凸顯的是政策、觀念、運(yùn)營(yíng)等多重難解的深層次沖突。

政策沖突：條例修訂是否合法?顧大松認(rèn)為，《修訂稿》“不僅增加一種高速公路償債到期后的管養(yǎng)性質(zhì)收費(fèi)”，更對(duì)《公路法》“所確定的政府還貸公路與經(jīng)營(yíng)性公路性質(zhì)均進(jìn)行了根本改變”。

現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》于2004年出臺(tái)。同年，《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》經(jīng)國(guó)務(wù)院審議通過，由此形成7條首都放射線、9條南北縱向線和18東西橫向線的“7918網(wǎng)”布局方案，并于2013年在增加了兩條西部南北縱線后擴(kuò)展為“71118網(wǎng)”。

經(jīng)過10年飛速發(fā)展，目前中國(guó)高速公里總里程已躍居全球第一。在顧大松看來，無論是布局模式還是建設(shè)速度，無不表明，高速公路建設(shè)一定程度上是“國(guó)家戰(zhàn)略”的體現(xiàn)。

基于此，顧大松認(rèn)為，就《修訂稿》而言，“不管交通部對(duì)其理由表達(dá)如何充分”，通過《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修改，予以高速公路長(zhǎng)期收費(fèi)等政策實(shí)施，“都值得商榷”。他強(qiáng)調(diào)，雖然《修訂稿》在形式上是對(duì)現(xiàn)行條例的修改，但其實(shí)質(zhì)是修改《公路法》所確定的收費(fèi)公路管理制度。

根據(jù)《公路法》第五十八條、第五十九條規(guī)定，國(guó)家允許依法設(shè)立的、可以收取車輛通行費(fèi)的公路為，“由縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人集資建成的公路，由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法受讓前項(xiàng)收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的公路，由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建成的公路”｡簡(jiǎn)而言之，就是“政府還貸公路與經(jīng)營(yíng)性公路”。

而《修訂稿》第十四條則規(guī)定：“特許經(jīng)營(yíng)公路中的高速公路經(jīng)營(yíng)期屆滿后，由政府收回統(tǒng)一管理，與本行政區(qū)域內(nèi)的政府收費(fèi)公路中處于償債期的高速公路實(shí)行相同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一收費(fèi)。”第十四條同時(shí)要求：“政府統(tǒng)一管理的高速公路在政府債務(wù)償清后，可按滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。”

對(duì)此，顧大松認(rèn)為，《修訂稿》“不僅增加一種高速公路償債到期后的管養(yǎng)性質(zhì)收費(fèi)”，更對(duì)《公路法》“所確定的政府還貸公路與經(jīng)營(yíng)性公路性質(zhì)均進(jìn)行了根本改變”。

網(wǎng)易財(cái)經(jīng)梳理相關(guān)報(bào)道發(fā)現(xiàn)，多位法律學(xué)者表達(dá)了類似顧大松的觀點(diǎn)。

武漢大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)熊偉在接受財(cái)新網(wǎng)采訪時(shí)指出，依《立法法》要求的“下位法不得抵觸上位法”原則，《修訂稿》中對(duì)長(zhǎng)期征收養(yǎng)路費(fèi)的規(guī)定和《公路法》“相抵觸”。

此外，熊偉亦補(bǔ)充道，根據(jù)《公路法》第六十條規(guī)定，“收費(fèi)公路的收費(fèi)期限，按照收費(fèi)償還貸款、集資款的原則確定”。此處的“貸款”，實(shí)為“特定收費(fèi)公路的貸款”，而非“一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)所有收費(fèi)公路建設(shè)的貸款”。如此一來，《修訂稿》所言的“省級(jí)區(qū)劃內(nèi)的統(tǒng)借統(tǒng)還”要求，也“違反”了《公路法》。

關(guān)于對(duì)高速公路實(shí)行長(zhǎng)期收費(fèi)，除表示從“國(guó)情出發(fā)”“充分考慮對(duì)國(guó)家財(cái)力的需求與可能，以及國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本投資交通基礎(chǔ)設(shè)施的政策導(dǎo)向”外，交通部在其《修訂稿》說明中，并未給出相關(guān)法律解釋，亦未提及《公路法》。

更值得注意的是，顧大松表示，不管是《公路法》還是現(xiàn)行條例，均“預(yù)留了公眾對(duì)于政府還貸公路與經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)到期后免費(fèi)通行的合理期待”。因此，他建議，《修訂稿》若要真正實(shí)施，“建議通過人大，從修訂《公路法》的相關(guān)制度入手”。

聶日明亦對(duì)網(wǎng)易財(cái)經(jīng)表示，《修訂稿》顯而易見會(huì)“涉及到大面積的強(qiáng)制行為”，理應(yīng)將其“提升到國(guó)務(wù)院行政法規(guī)層次，并在多部門的協(xié)調(diào)下綜合考慮”。若非如此，《修訂稿》對(duì)現(xiàn)行制度的調(diào)整便太過“隨意”，交通部則屬“越權(quán)”。

而在“隨意”的“越權(quán)”中，大面積的“強(qiáng)制”，帶來的便是大面積的爭(zhēng)議。

觀念沖突：過期收費(fèi)是否合理?聶日明強(qiáng)調(diào)，雖然高速公路收費(fèi)具有現(xiàn)實(shí)合理性，但對(duì)比美國(guó)，中國(guó)高速公路存在的關(guān)鍵問題之一，在于“收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)績(jī)效太差”。

按《修訂稿》所確認(rèn)的公路收費(fèi)體系，高速公路的收費(fèi)主要集中于三種形式：一是政府收費(fèi)公路，基于償債目的而收費(fèi);二是政府特許經(jīng)營(yíng)公路，基于收回投資并有合理回報(bào)的收費(fèi);三是前述兩種收費(fèi)目的完成后，基于管養(yǎng)目的的收費(fèi)。

對(duì)此，交通部在《修訂稿》的通報(bào)中解釋道：因目前成品油消費(fèi)稅中，交通轉(zhuǎn)移支付資金“僅能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護(hù)管理資金需求”，故“不具備承擔(dān)高速公路養(yǎng)護(hù)管理支出責(zé)任的能力”。

而三種收費(fèi)形式下，聶日明表示，爭(zhēng)議《修訂稿》的首要前提，是在交通部的官方解釋外，討論“應(yīng)不應(yīng)該收費(fèi)”。

就在《修訂稿》正式發(fā)布前的6月，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院發(fā)布了首份“問政系列報(bào)告”——《中國(guó)公路收費(fèi)政策的質(zhì)疑與建議》。報(bào)告就“公路養(yǎng)護(hù)資金的收取與使用”問題，詳細(xì)提出了“將收費(fèi)公路(主要是高速公路)的養(yǎng)護(hù)資金也折算計(jì)入燃油附加稅，在建設(shè)經(jīng)費(fèi)的貸款全部收回后，不再另行收取通行費(fèi)”的建議。

網(wǎng)易財(cái)經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，建議理由主要集中于三個(gè)方面：一為可合理體現(xiàn)“多用路多繳費(fèi)”原則;二是因“油價(jià)產(chǎn)生的約束”將促使“車輛行駛總里程增長(zhǎng)率的下降”，進(jìn)而“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”;三是適時(shí)將收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)資金核入燃油附加稅，可“先期形成一定規(guī)模的養(yǎng)護(hù)資金存量，以滿足未來出現(xiàn)的養(yǎng)護(hù)資金需求”。

對(duì)于上述目前認(rèn)可度較高的高速公路收費(fèi)舉措建議，聶日明則表示了異議。他認(rèn)為，自2008年養(yǎng)路費(fèi)改征成品油消費(fèi)稅，多數(shù)意見雖認(rèn)為政府償債期或企業(yè)經(jīng)營(yíng)期后高速公路應(yīng)免費(fèi)通行，但理性分析，“用路者付費(fèi)”卻更為“合理”。

究其原因，聶日明分析道，高速公路從規(guī)劃、建設(shè)到養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)的費(fèi)用，若非使用者付費(fèi)，則需“全體納稅人承擔(dān)”。如此，“用路者付費(fèi)”原則即為“公平原則”;此外，通過收費(fèi)，可在促進(jìn)高速公路多樣化服務(wù)的同時(shí)，提供“政策信號(hào)”——通行費(fèi)收入及運(yùn)營(yíng)成本，是衡量公路價(jià)值、判斷經(jīng)營(yíng)績(jī)效的關(guān)鍵，進(jìn)而可指導(dǎo)地方政府的高速公路建設(shè)選擇，降低陷入債務(wù)危機(jī)的可能性。

與聶日明的觀點(diǎn)類似，上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng)傅蔚岡亦對(duì)網(wǎng)易財(cái)經(jīng)表示，若效仿美國(guó)現(xiàn)行政策，即公路建設(shè)及養(yǎng)護(hù)費(fèi)用通過成品油消費(fèi)稅保障，并不現(xiàn)實(shí)。

根據(jù)商務(wù)部石油行業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)，2013年全國(guó)成品油消費(fèi)稅超過3000億元。而同年收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)則顯示，全國(guó)收費(fèi)公路支出總額達(dá)4313億元。

據(jù)此，高速公路收費(fèi)依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)又如何核算，成為關(guān)鍵議題。

傅蔚岡認(rèn)為，“按里程收費(fèi)”或許是目前最為公平的方式。同時(shí)，隨著技術(shù)進(jìn)步，越來越多的非燃油車進(jìn)入市場(chǎng)后，“即便在以成品油消費(fèi)稅為主體的美國(guó)，也逐步開始探索按里程收費(fèi)”。

聶日明則強(qiáng)調(diào)，雖然高速公路收費(fèi)具有現(xiàn)實(shí)合理性，但對(duì)比美國(guó)，中國(guó)高速公路存在的關(guān)鍵問題之一，在于“收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)績(jī)效太差”。

《修訂稿》公布后，聶日明曾撰文指出：美國(guó)近9萬(wàn)公里的高速公路多數(shù)為免費(fèi)通行，道路修建、養(yǎng)護(hù)資金則通過公共財(cái)政和成品油消費(fèi)稅提取。相比之下，中國(guó)11.19萬(wàn)公里的高速公路“既是收費(fèi)的，又有公共財(cái)政的投入，也征收成品油消費(fèi)稅”，但“稅負(fù)卻要重于美國(guó)”。

正因如此，傅蔚岡表示，《公報(bào)》顯示，中國(guó)非營(yíng)利性的政府還貸公路比經(jīng)營(yíng)性公路的成本更高：占全國(guó)收費(fèi)公路里程64%的政府還貸公路，其收支缺口為1293.7億元，占總?cè)笨诘?2.34%。數(shù)據(jù)表明，“收支缺口比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其里程比例”。

而類似政府還貸公路與經(jīng)營(yíng)性公路的“逆差”，在《修訂稿》所調(diào)整規(guī)定的“統(tǒng)借統(tǒng)還”中，或?qū)⑦M(jìn)一步被激化為不可調(diào)和的矛盾。

運(yùn)營(yíng)沖突：統(tǒng)借統(tǒng)還是否合適?“統(tǒng)借統(tǒng)還”不僅會(huì)導(dǎo)致省和轄區(qū)縣市不“合拍”，更會(huì)使得政府與意向投資方無法“合拍”。

《修訂稿》通過“政府收費(fèi)公路中的高速公路，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府實(shí)行統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”的規(guī)定，意圖加強(qiáng)政府對(duì)高速公路的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。

《修訂稿》通過“政府收費(fèi)公路中的高速公路，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府實(shí)行統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”的規(guī)定，意圖加強(qiáng)政府對(duì)高速公路的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。

對(duì)此，熊偉分析道：“即便實(shí)行路網(wǎng)聯(lián)通，每一條公路實(shí)際收到的費(fèi)用，也是可以精確統(tǒng)計(jì)的。所以，‘統(tǒng)借統(tǒng)還’應(yīng)該只是政府統(tǒng)一對(duì)外發(fā)行債券，統(tǒng)一匯總公路收費(fèi)以用于償還對(duì)外債務(wù)。”

“否則，高速公路建設(shè)便會(huì)產(chǎn)生大規(guī)模浪費(fèi)。”聶日明說，只有具體到每一條公路的實(shí)際收入，才能更合理地規(guī)劃高速公路建設(shè)。因?yàn)?ldquo;統(tǒng)借統(tǒng)還”下，具有審批權(quán)的省一級(jí)政府，其實(shí)并不熟悉各縣市真正的高速公路需求。

而最為嚴(yán)重的后果，則會(huì)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是省級(jí)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一收費(fèi)和還款，納入政府性基金管理，將使高速公路的通行費(fèi)更接近于一種“指定用途的稅”。由此，高速公路收費(fèi)的“合理性”被消解。“地方政府濫用好路的盈余，去補(bǔ)貼差路的虧損現(xiàn)象就無法杜絕。”聶日明說;二是若無法杜絕聶日明所言的現(xiàn)象，“地方政府借債修路的積極性會(huì)大大膨脹，不管有沒有必要，先修了再說，反正只要債務(wù)未還清，就可以永續(xù)收費(fèi)。”熊偉表示，僅中西部高速公路的閑置浪費(fèi)問題，就將極為嚴(yán)重。

長(zhǎng)期跟蹤公路問題，并曾多次向交通部遞交建議的資深媒體人魯晟，則對(duì)網(wǎng)易財(cái)經(jīng)表示，“統(tǒng)借統(tǒng)還”不僅會(huì)導(dǎo)致省和轄區(qū)縣市不“合拍”，更會(huì)使得政府與意向投資方無法“合拍”。

“原因很簡(jiǎn)單，”魯晟分析道，“政府為實(shí)現(xiàn)借債修路并保證永久收費(fèi)，勢(shì)必會(huì)在特許經(jīng)營(yíng)的進(jìn)入和社會(huì)資本的合作中，將優(yōu)質(zhì)資源‘侵吞’。如此，投資方今后可能會(huì)面臨著‘有資金，但無好項(xiàng)目’的尷尬境地。”

正是因此，前述上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院的報(bào)告重點(diǎn)提出，對(duì)于“統(tǒng)借統(tǒng)還”的做法，“必須進(jìn)行可行性的深入研究，在尚未取得可行成果和各界共識(shí)之前，不要輕易推出”。

宏觀層面外，具體到車主的切身利益，“統(tǒng)借統(tǒng)還”的影響則常被忽視。持續(xù)進(jìn)行“公路三亂”(亂設(shè)站卡、亂罰款、亂收費(fèi))維權(quán)的貨車司機(jī)王金伍向網(wǎng)易財(cái)經(jīng)舉例說，“統(tǒng)借統(tǒng)還”下，省區(qū)內(nèi)只要存在一條償債期未到的高速公路，車主只要在這條路上行駛，便意味著需要為償債期已到的其他高速公路付費(fèi)。“為何以公平名義進(jìn)行的改革，最終又為不公平提供了便利?”他感到不解。

網(wǎng)易財(cái)經(jīng)了解到，根據(jù)《修訂稿》關(guān)于“統(tǒng)借統(tǒng)還”的相關(guān)規(guī)定，目前主要以“特許經(jīng)營(yíng)公路”為投資的相關(guān)上市公司，卻不僅未受“統(tǒng)借統(tǒng)還”影響，更可在其“投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)”的高速公路項(xiàng)目上，經(jīng)批準(zhǔn)獲得超過30年的經(jīng)營(yíng)期。

而相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，與《公報(bào)》所公布的1571.1億元巨額虧損形成鮮明對(duì)比的是，18家高速公路上市公司2014年全年合計(jì)凈利潤(rùn)為142.95億元，2015年一季度整體盈利達(dá)33.52億元。“巨大的反差，更能說明高速公路建設(shè)中的極度‘失衡’。”傅蔚岡說。

《修訂稿》的發(fā)布，再次引發(fā)公眾對(duì)上述高速公路上市公司的質(zhì)疑。而根據(jù)2015年初《新京報(bào)》對(duì)相關(guān)高速公路上市公司進(jìn)行的公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，這些公司的高管多由原交通系統(tǒng)及財(cái)政系統(tǒng)的官員轉(zhuǎn)任，且年薪最高達(dá)96萬(wàn)元。

然而，不管是收費(fèi)公路“虧損”，抑或是相關(guān)上市公司“暴利”，公眾對(duì)其均只能止于“質(zhì)疑”。顧大松對(duì)網(wǎng)易財(cái)經(jīng)表示，究其原因，在于高速公路從論證、建設(shè)，到運(yùn)營(yíng)、收費(fèi)，在信息公開及部門監(jiān)管上長(zhǎng)期“不透明”。

為此，《修訂稿》專門以單章形式，對(duì)“收費(fèi)公路信息公開”做出了改革努力。“目前向社會(huì)征求意見，或是其‘信息公開’的表現(xiàn)。”傅蔚岡表示，唯有希望學(xué)界及民眾的廣泛爭(zhēng)議，能最終為《修訂稿》的定調(diào)提供“幫助”。

(新媒體責(zé)編：news1166)